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Stakeholder Engagement

Bürgerbeteiligung als Wettbewerbsvorteil

Stakeholder Engagement nicht auf die Behörden abwälzen

Von Christian Koof

Großprojekte der Industrie, vor allem Infrastruktur-Projekte, scheitern immer häufiger am Widerstand von Bürgergruppen und anderen Nicht-Regierungsorgansiationen. Mit Vorlage der VDI 7000 hat der Verein Deutscher Ingenieure Ende 2014 einen Management-Leitfaden  vorgelegt, der den Umgang mit solchen Widerständen als Teil eines ganzheitlichen Planungsansatzes einschließt und konkrete Beteiligungsschritte vorschlägt. Doch wie verträgt sich ein solcher Ansatz mit den formalen Anforderungen eines Genehmigungsverfahrens? 

„If it ain’t broke, don’t fix it", so lautet ein bekanntes amerikanisches Sprichwort. Und dieses trifft, wenn man Dr. Joachim Schwab glauben kann, auch auf die frühe Öffentlichkeitsbeteiligung bei Genehmigungsverfahren zu. In einem Aufsatz der „Zeitschrift für Wissenschaft und Praxis – Umwelt- und Planungsrecht"1 argumentierte der Abteilungsdirektor bei der Bezirksregierung Köln gegen eine aktivere behördliche Rolle bei der informellen Öffentlichkeitsbeteiligung im Vorfeld von Genehmigungsverfahren für Infrastrukturprojekte. Warum? Weil, und hier kommt das amerikanische Sprichwort ins Spiel, man nur reparieren sollte, was auch wirklich kaputt ist.

Schwab ist kein Gegner der Bürgerbeteiligung. Im Gegenteil: Er selbst gehörte einem Expertengremium an, dass der Verein Deutscher Ingenieure (VDI) 2013 / 2014 zusammengerufen hatte, um an der Entwicklung der Richtlinie „VDI 7000 – frühe Öffentlichkeitsbeteiligung bei Industrie- und Infrastrukturprojekten“ mitzuarbeiten. Die entsprechende Norm empfiehlt Maßnahmen, anhand derer Vorhabenträger durch Beteiligung von Anspruchsgruppen dem „Wertewandel“ Rechnung tragen können, der – so die Autoren des VDI – „viele Bereiche in Gesellschaft, Politik, Wirtschaft und Wissenschaft“ erfasst hat. Wichtig ist dabei freilich, dass diese Beteiligung informell erfolgt, also nicht im Rahmen eines formalen Beteiligungsverfahrens – man könnte auch sagen, nicht-behördlich.

Die Entwicklung der VDI-Norm erfolgte vor dem Hintergrund einer seit Jahren anhaltenden Diskussion darüber, wie die Öffentlichkeit in Zeiten der „Wutbürger" besser in die Planung großer Infrastrukturprojekte einzubinden sei. Die Idee eines solchen „Stakeholder Engagement": Die Beteiligung von „Trägern öffentlicher Belange" (TÖB’s) soll nicht erst im Rahmen eines offiziellen Genehmigungsverfahrens stattfinden, wenn beispielsweise ein Unternehmen seine Pläne für den Bau eines Umspannwerkes bei einer Behörde einreicht und (öffentlich) erläutert, sondern bereits zuvor. Um Streit im Rahmen dieser rechtlich eng regulierten Genehmigungsschritte gar nicht erst aufkommen zu lassen und langwierige, sowohl Behörden und Gerichte als auch die Projektplaner belastende Verfahren zu vermeiden, sollen die Vorhabenträger bereits vor Beginn des Verfahren auf Bürger, Verbände, Politik und Gesellschaft zugehen.

In den vergangenen Jahren haben zahlreiche Beispiele gezeigt, dass ein solcher Ansatz erhebliche Vorteile für das Ansehen der Unternehmen und die Wirtschaftlichkeit der jeweiligen Projekte birgt. Bekannter noch sind jene Fälle, in denen eine solche „frühe Öffentlichkeitsbeteiligung" unterblieb, mit teilweise erheblichen negativen Konsequenzen für die jeweiligen Vorhabenträger.

Schwab unterstützt ausdrücklich, „wenn allgemein eine neue Kommunikations- und Beteiligungskultur gefordert wird, die Bürgerinnen und Bürger ‚auf Augenhöhe‘ einbezieht und als Partner wertschätzt“. Und er verbindet „bei umstrittenen Projekten“ mit einem solchen Ansatz „die Hoffnung, dass am Ende eine komplikationslosere Genehmigung und Umsetzung des Vorhabens steht.“ Aber, und darum geht es hier, wie ein solcher Ansatz bei einem spezifischen Projekt umzusetzen sei, das müssten die Vorhabenträger bitte schön selbst klären: „Die Zulassungsbehörde ist in jeder Phase des Verfahrens gehalten, das gebotene Maß an innerer Distanz und Neutralität zu wahren (…). Dieser Grundsatz gilt auch dann, wenn dem Zulassungsverfahren ein informelles Verfahren mit dem Ziel vorgeschaltet wird, mehr Akzeptanz für ein umstrittenes Projekt zu erzielen.“

Soweit die behördliche Perspektive. Sie speist sich, so darf man unterstellen, aus praktischer Erfahrung. Über den Schreibtisch des Abteilungsleiters für Umwelt und Arbeitsschutz bei der Bezirksregierung Köln sind unzählige solcher „umstrittenen" Projekte gewandert. Deshalb kennt er auch all die Projektmanager, die bei ihm anklopfen und um Rat nachfragen, wie für diese Pipeline oder jenes Kraftwerk der allfällige Wutbürger durch „frühe Öffentlichkeitsbeteiligung" zu bändigen sei. Eine Befragung, ein Townhall-Meeting oder doch besser die Mediation?

Gute Frage sagt der Autor, aber fragt bitte nicht mich. Mit Hinweis auf den entsprechenden (neuen) Paragraphen des Verwaltungsverfahrensgesetzes schreibt Schwab: „Das Managen von Beteiligungsprozessen ist (…) keine behördliche Aufgabe, sondern eine Aufgabe des zukünftigen Antragstellers.“

Und das sollte, hier kann man Schwab nur zustimmen, auch so bleiben. Dies ist nicht nur im Interesse der Behörde. Auch aus unternehmerischer Sicht ist es keinesfalls angeraten, allzu forsch um Empfehlungen von Behörden oder gar neue Vorschriften zu bitten und so die bisher recht ungenau definierte frühe Öffentlichkeitsbeteiligung verbindlicher zu regeln. Im Gegenteil: Unternehmen tun gut daran, den informellen Charakter des „Verfahrens vor dem Verfahren“ so zu belassen wie er ist. Dafür sprechen vor allem drei Gründe.

  1. Behörden handeln auf der Basis von Recht. Frühe Öffentlichkeitsbeteiligung geht bewusst über die bloßen Maßgaben des Rechts hinaus. Wer also mehr behördliche Guidance fordert, fordert auch engere rechtliche Rahmenbedingungen. „Mehr Gesetze" gehört eigentlich nicht zum üblichen Forderungskatalog von Unternehmen, entstehen so doch weitere Hürden für die Projektumsetzung, längere Bearbeitungszeiträume und im Zweifelsfall auch höhere Kosten.
  2. Unternehmen leben vom Wettbewerb. Eine erfolgreiche frühe Öffentlichkeitsbeteiligung sorgt für eine schnellere, kostengünstigere Projektabwicklung und verschafft dementsprechend Wettbewerbsvorteile. Mehr Gleichheit – egal ob durch behördliche Anordnung, durch Verordnung oder Gesetz – verhindert solche Vorteile.
  3. Die Kraft der frühen Öffentlichkeitsbeteiligung erwächst aus ihrem informellen Charakter. Dieser gestattet es, sich dem jeweiligen Projekt-Umfeld anzupassen, auf besondere Wünsche von Stakeholdern einzugehen oder sich ihren Forderungen bewusst zu verweigern (zumeist deshalb, weil sie im Widerspruch zu den Interessen anderer Stakeholder stehen). Wer mehr formale Regeln in der frühen Öffentlichkeitsbeteiligung wünscht, beraubt sie derart um ihre eigentliche Stärke: den informellen Charakter.

Und schließlich sollte nicht vergessen werden: Wenn Vorhabenträger in der Öffentlichkeit für ihre Projekte werben möchten, müssen sie für diese auch die Verantwortung übernehmen. Wird die Frage danach, welcher Stakeholder, wann und in welcher Weise als Teil der frühen Öffentlichkeitsbeteiligung vom Vorhabenträger einzubinden sei, an die Behörde abgegeben, entsteht der Eindruck, dass Verantwortung (auf die Behörde) abgewälzt wurde. Ein originäres und ehrliches Interesse von Projektverantwortlichen am Kontakt mit Bürgern, Politik und NGO’s sieht anders aus. „Wir reden mit Euch, weil wir mit Euch reden möchten“, ist sicherlich eine stärkere Botschaft als „Wir reden mit Euch, weil uns die Behörde dazu geraten hat. “


Christian Koof ist geschäftsführender Gesellschafter bei SK medienconsult und Mitglied eines vom VDI-Fachbeirat „Gesellschaft und Technik“  einberufenen Expertengremiums über die notwendige Trennung von unternehmerischer und behördlicher Verantwortung.


1 Joachim Schwab, Frühe Öffentlichkeitsbeteiligung und Genehmigungsverfahren, UPR, 8/2014